ฐานข้อมูลกองการต่างประเทศ

การดำเนินงานตามข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน

 

  ความเป็นมา

               สืบเนื่องจากกรณีไฟไหม้ป่าในประเทศอินโดนีเซียซึ่งมักเกิดขึ้นระหว่างเดือนมิถุนายนถึงเดือนกันยายนของทุกปี ได้ส่งผลให้เกิดหมอกควันและฝุ่นละอองปกคลุมบริเวณพื้นที่ประเทศอินโดนีเซีย และประเทศเพื่อนบ้าน ได้แก่ บูรไน สิงคโปร์ มาเลเซีย และภาคใต้ตอนล่างของไทย บดบังทัศนวิสัยการมองเห็น ซึ่งส่งผลต่อการคมนาคมทางบก ทางน้ำและทางอากาศ อีกทั้งยังส่งผลกระทบต่อสุขภาพอนามัยของประชาชนที่อาศัยในพื้นที่ดังกล่าว โดยเฉพาะเหตุการณ์หมอกควันครั้งรุนแรงในปี 2537 และ 2540 ซึ่งหมอกควันได้ถูกพัดพาไปได้ในระยะไกลส่งผลกระทบรุนแรงถึงประเทศฟิลิปปินส์ โดยประเทศที่อยู่ใกล้แหล่งกำเนิด ได้แก่ ประเทศบรูไน มาเลเซีย และสิงคโปร์ ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง ประชาชนเจ็บป่วยด้วยโรคระบบทางเดินหายใจเป็นจำนวนมาก ทัศนวิสัยอยู่ในระดับวิกฤติจนต้องมีการประกาศระงับเที่ยวบิน และปิดถนนบางสาย

               ในปี 2538 รัฐมนตรีด้านสิ่งแวดล้อมของประเทศสมาชิกอาเซียนได้สนับสนุนความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียนในการป้องกันและแก้ไขปัญหาหมอกควันและไฟป่า โดยกำหนดให้มีการร่างแผนปฏิบัติการหมอกควันระดับภูมิภาค (Regional Haze Action Plan: RHAP) ขึ้น และกำหนดให้จัดการประชุมรัฐมนตรีอาเซียนด้านหมอกควัน (ASEAN Ministerial Meeting on Haze: AMMH) ในทุก 2 ปี โดย RHAP ได้รับความเห็นชอบในการประชุมรัฐมนตรีอาเซียนด้านหมอกควัน ครั้งที่ 1 ซึ่งจัดขึ้นเมื่อวันที่ 22 - 23 ธันวาคม 2540 ณ ประเทศสิงคโปร์ นอกจากนี้ยังได้มีการจัดตั้งเจ้าหน้าที่อาวุโสเฉพาะกิจของอาเซียนด้านหมอกควัน (Haze Technical Task Force: HTTF) ขึ้น เพื่อรับผิดชอบการดำเนินการเกี่ยวกับการป้องกันหมอกควันจากไฟป่าในภูมิภาคอาเซียน

               ในปี 2543 ที่ประชุมรัฐมนตรีอาเซียนด้านสิ่งแวดล้อม ครั้งที่ 8 (8^th AMME) ซึ่งจัดขึ้นเมื่อวันที่ 6 – 7 ตุลาคม 2543 ณ ประเทศมาเลเซีย ได้มีมติเห็นชอบการขยายความร่วมมือและการกำหนดแนวทางที่ชัดเจนในการป้องกันและแก้ไขปัญหาเรื่องหมอกควันและไฟป่าตาม RHAP และมีมติเห็นชอบให้ดำเนินการจัดทำข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution) เพื่อเป็นกรอบความร่วมมือในระดับภูมิภาคในการติดตาม เฝ้าระวัง ป้องกัน และแก้ไขปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดน และยกเลิก RHAP ตลอดจนกลไกการทำงานเดิมทั้งหมด

 

  ข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution)

               ข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน มีวัตถุประสงค์เพื่อให้ประเทศภาคีต่อข้อตกลงอาเซียนฯ ดำเนินการทั้งด้วยตนเองและร่วมกับประเทศภาคีอื่น เพื่อวิเคราะห์แหล่งต้นเหตุ สาเหตุ ลักษณะ และระดับความรุนแรงของไฟบนพื้นดินและ/หรือไฟป่า และหมอกควันที่เกิดขึ้นตามมา ทั้งนี้เพื่อป้องกันและควบคุมแหล่งกำเนิดของไฟบนพื้นดินและ/หรือไฟป่า และหมอกควันที่เกิดขึ้นตามมานั้น โดยนำนโยบาย วิธีปฏิบัติ และเทคโนโลยีที่เป็นผลดีต่อสิ่งแวดล้อมมาใช้ ตลอดจนเพื่อเสริมสร้างขีดความสามารถทั้งระดับชาติและระดับภูมิภาค และเสริมสร้างความร่วมมือในการวิเคราะห์ การป้องกัน การลด และการจัดการไฟบนพื้นดินและ/หรือไฟป่า และหมอกควันที่เกิดขึ้นตามมา

               ประเทศสมาชิกอาเซียนทั้ง 10 ประเทศได้ร่วมลงนามในข้อตกลงอาเซียน ฯ เมื่อวันที่ 10 มิถุนายน 2545 และข้อตกลงอาเซียนฯ มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 25 พฤศจิกายน 2546 และทั้ง 10 ประเทศได้ให้สัตยาบันแล้ว (อินโดนีเซีย เป็นประเทศสุดท้ายที่ให้สัตยาบันต่อข้อตกลงอาเซียนฯ เมื่อวันที่ 20 มกราคม 2558)

 

การดำเนินงานภายใต้ข้อตกลงอาเซียน ฯ สามารถสรุปได้ ดังนี้

 

  การแต่งตั้งหน่วยงานรับผิดชอบภายใต้ข้อตกลงอาเซียนฯ

                ตามมาตรา 6 และ มาตรา 7 ของข้อตกลงอาเซียนฯ กำหนดให้ประเทศภาคีแต่งตั้งหน่วยงานกลางประสานการดำเนินงาน (Focal Point) หน่วยงานที่มีอำนาจ (Competent Authorities) และศูนย์ติดตามตรวจสอบแห่งชาติ (National Monitoring Centre) เพื่อดำเนินงานตามที่กำหนดไว้ในข้อตกลงอาเซียนฯ ประเทศไทยได้แต่งตั้งหน่วยงานต่างๆ ดังนี้

               1. หน่วยงานกลางประสานการดำเนินงาน ได้แก่ กรมควบคุมมลพิษ

               2. ศูนย์ติดตามตรวจสอบแห่งชาติ ได้แก่ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช

               3. หน่วยงานที่มีอำนาจ ได้แก่
                   (1) กรมควบคุมมลพิษ
                   (2) กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช
                   (3) กรมป่าไม้
                   (4) กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น
                   (5) กรมการปกครอง
                   (6) กรมส่งเสริมการเกษตร
                   (7) กรมทางหลวง
                   (8) กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย

 

  การดำเนินโครงการและจัดทำแผนงานภายใต้ข้อตกลงอาเซียนฯ

          -   การทำหน้าที่ในการเฝ้าระวังสถานการณ์หมอกควันของศูนย์เชี่ยวชาญด้านอุตุนิยมวิทยาแห่งอาเซียน (ASEAN Specialized Meteorological Centre) ซึ่งก่อตั้งขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2536 ภายใต้กฎบัตรอาเซียน โดยข้อริเริ่มของสิงคโปร์ โดยศูนย์ ASMC เข้ามารับหน้าที่ประมวลผลและนำเสนอข้อมูลที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ภาพแสดงจุดความร้อนและการปกคลุมของหมอกควัน ข้อมูลอุตุนิยมวิทยา ปริมาณฝุ่นละออง ของทั้งภูมิภาคอาเซียนผ่านเว็บไซต์ เพื่อให้ประเทศอาเซียนได้ใช้ประโยชน์

          -   การจัดทำ Guidelines ต่าง ๆ ได้แก่ Guidelines for the Implementation of the ASEAN Policy on Zero Burning และ Guidelines for the Implementation of Controlled Burning Practices

          -   การจัดการป่าพรุอย่างยั่งยืน โดยริเริ่ม ASEAN Peatland Management Initiative (APMI) โดย กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช เป็น Focal Point ของ APMI ของประเทศไทย ปัจจุบันขยายความร่วมมือและการดำเนินงานเป็น ASEAN Peatland Management Strategy (APMS)

          -   การจัดตั้ง Panel of ASEAN Experts on Fire and Haze Assessment and Coordination

          -   การจัดตั้งกองทุนเพื่อการควบคุมมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน โดยในปัจจุบันมี 9 ประเทศที่ได้โอนเงิน จำนวน 50,000 เหรียญสหรัฐ เข้าบัญชีกองทุนอาเซียนฯ แล้ว (เหลือเพียงกัมพูชา ที่ยังไม่ได้บริจาคเงิน) ประเทศไทยบริจาคเงินเข้ากองทุน จำนวน 50,000 เหรียญสหรัฐ เมื่อวันที่ 16 มิถุนายน 2552

 

  กลไกการดำเนินงานภายใต้กรอบการดำเนินงานด้านมลพิษหมอกควันข้ามแดน

 

 

   การประชุมประเทศภาคีต่อข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (10 ประเทศอาเซียน) 

              เป็นการประชุมระดับรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาแนวทางในการแก้ไขปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดน อันมีสาเหตุเนื่องมาจากปัญหาการเผาในที่โล่งในประเทศต่างๆ ในภูมิภาค โดยเฉพาะ (1) การเผาพื้นที่พรุเพื่อทำการเกษตรในอินโดนีเซีย ซึ่งผลให้เกิดหมอกควันหนาแน่นแพร่กระจายไปสู่ประเทศใกล้เคียง รวมถึงภาคใต้ตอนล่างของประเทศไทยเป็นประจำทุกปีในระหว่างเดือนกรกฎาคม – กันยายน และ (2) การเผาในที่โล่งในเมียนมา ลาว กัมพูชา เวียดนาม และประเทศไทย ในช่วงระหว่างเดือนมกราคม – เมษายน ส่งผลให้หลายจังหวัดในภาคเหนือ ภาคตะวันตก ภาคกลาง และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ มีการเพิ่มสูงขึ้นของปริมาณฝุ่นละอองขนาดเล็ก ส่งผลกระทบต่อสุขภาพอนามัยของประชาชน เศรษฐกิจและสังคม โดยเฉพาะธุรกิจการท่องเที่ยว

 

  การประชุมรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม 5 ประเทศอนุภูมิภาคแม่โขง เรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน และการประชุมคณะทำงานภายใต้รัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม 5 ประเทศอนุภูมิภาคแม่โขง เรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (5 ประเทศในอนุภูมิภาคแม่โขง ได้แก่ เมียนมา สปป.ลาว เวียดนาม กัมพูชา และไทย)

              สืบเนื่องจากในช่วงหน้าแล้ง (ตั้งแต่เดือนธันวาคมถึงเมษายนของทุกปี) มักพบการเพิ่มสูงขึ้นของปริมาณฝุ่นละอองขนาดเล็กในพื้นที่ภาคเหนือ ภาคกลาง และภาคตะวันออกเฉียงเหนือของประเทศไทย เนื่องจากความแห้งแล้งส่งผลให้เกิดการเพิ่มขึ้นของไฟป่าทั้งในประเทศไทยและประเทศเพื่อนบ้าน ได้แก่ สปป.ลาว เมียนมา เวียดนาม และกัมพูชา ประกอบกับในช่วงเวลาดังกล่าว เกษตรกรจะทำการเผาเศษวัสดุเพื่อเตรียมพื้นที่สำหรับทำการเกษตรในช่วงฤดูฝน สภาวะอากาศที่แห้งและนิ่งทำให้ฝุ่นละอองที่เกิดขึ้นสามารถแขวนลอยอยู่ในบรรยากาศได้นาน

              ประเทศไทยเป็นผู้ผลักดันให้มีการจัดตั้งขึ้น เนื่องจากประเทศไทยได้รับผลกระทบจากหมอกควันข้ามแดนในอนุภูมิภาคนี้รุนแรงและต่อเนื่องเป็นเวลานาน ส่งผลต่อการป้องกันและแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศและฝุ่นละอองของประเทศไทย จึงได้มีแนวคิดริเริ่มในการประสานความร่วมมือในการแก้ไขปัญหามลพิษหมอกควันข้ามแดนจากการเผาในที่โล่งระหว่าง 5 ประเทศในอนุภูมิภาคแม่โขง และได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการระดับรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม และคณะทำงานภายใต้คณะกรรมการระดับรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม 5 ประเทศอนุภูมิภาคแม่โขง เรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน ประกอบด้วยสมาชิก 5 ประเทศ ได้แก่ เมียนมา ลาว เวียดนาม กัมพูชา และไทย โดยมีสำนักงานเลขาธิการอาเซียนทำหน้าที่ฝ่ายเลขานุการ และมีศูนย์เชี่ยวชาญด้านอุตุนิยมวิทยาแห่งอาเซียน (ASMC) ให้การสนับสนุนข้อมูลที่เกี่ยวข้อง

 

  การประชุมรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม 5 ประเทศ เรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน และการประชุมคณะทำงานภายใต้รัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม 5 ประเทศ เรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (5 ประเทศ ได้แก่ บรูไน อินโดนีเซีย มาเลเซีย สิงคโปร์ และไทย)

               ในปี 2549 ประเทศสมาชิกอาเซียนในแถบเส้นศูนย์สูตรได้รับอิทธิพลจากปรากฏการณ์เอลนิญโญ่ ส่งผลให้สภาพอากาศในช่วงระหว่างเดือนมิถุนายนถึงเดือนกันยายน 2549 มีความแห้งแล้งมาก จำนวนและความถี่ของการเกิดไฟและหมอกควันในอินโดนีเซียเพิ่มสูงขึ้นอย่างชัดเจน หมอกควันที่เกิดขึ้นมีความหนาแน่นสูง ส่งผลกระทบต่อมาเลเซีย สิงคโปร์ และภาคใต้ตอนล่างของประเทศไทยอย่างมาก

               ประเทศที่เกี่ยวข้อง ประกอบด้วย บรูไน อินโดนีเซีย มาเลเซีย สิงคโปร์ และไทย จึงได้จัดการประชุมวาระเร่งด่วน และมีมติให้จัดตั้งคณะทำงานเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (Technical Working Group on Transboundary Haze Pollution) ขึ้น โดยมีผู้แทนระดับเจ้าหน้าที่อาวุโสจากประเทศสมาชิกเข้าร่วม และมีคณะกรรมการระดับรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม 5 ประเทศ (Ministerial Steering Committee on Transboundary Haze Pollution) เป็นผู้กำกับดูแลการดำเนินงาน

 

  ประเด็นที่อยู่ระหว่างการเจรจา/การดำเนินงาน

 

  แผนการผลักดันข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนไปสู่การปฏิบัติ

              -  ความก้าวหน้าการจัดตั้งศูนย์ประสานงานกลาง (ACC THPC) ที่ประชุม COP-11 เห็นชอบการจัดตั้งศูนย์ ACC ที่อินโดนีเซีย โดยมีเอกสารที่ต้องจัดทำขึ้นเพื่อการจัดตั้งศูนย์ ACC THPC ได้แก่ 1) Agreement on the Establishment of the ACC THPC และ 2) Terms of Reference of the ACC THPC ทั้งนี้ อินโดนีเซียเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมเพื่อพิจารณาร่างเอกสารดังกล่าว จนกว่าจะแล้วเสร็จ

              -  Chiang Rai 2017 Plan of Action ที่ประชุมรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม ๕ ประเทศอนุภูมิภาคแม่โขง เรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน ครั้งที่ 6 ซึ่งจัดขึ้นเมื่อวันที่ 23 - 24 กุมภาพันธ์ 2560 ณ จังหวัดเชียงราย ได้แสดงความชื่นชมความพยายามของประเทศไทยที่จะผลักดันความร่วมมือในการป้องกันและแก้ไขปัญหาหมอกควันข้ามแดนในอนุภูมิภาคแม่โขงอย่างยั่งยืน โดยจัดทำแผนปฏิบัติการเชียงราย 2017 เพื่อป้องกันมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (Chiang Rai 2017 Plan of Action for Transboundary Haze Pollution Control in the Mekong Sub-Region) ซึ่งที่ประชุมเห็นชอบในหลักการและสนับสนุนการดำเนินงานตามแผนปฏิบัติการดังกล่าว ทั้งนี้ แผนปฏิบัติการเชียงราย 2017 ประกอบด้วยการจัดลำดับความสำคัญของมาตรการและกิจกรรมที่ประเทศอนุภูมิภาคแม่โขงจะเร่งรัดดำเนินการร่วมกันเพื่อลดจำนวนจุดความร้อนรวมในอนุภูมิภาคแม่โขง ลงเหลือไม่เกิน 50,000 จุด ในปี 2563 อันจะทำให้บรรลุวิสัยทัศน์ของ Roadmap ที่จะก้าวไปสู่การเป็นภูมิภาคอาเซียนปลอดหมอกควัน ภายในปี 2563 ภายใต้ 4 ยุทธศาสตร์หลักของ ASEAN Transboundary Haze Free Roadmap ที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ 1) การจัดการไฟป่าและการเผาในพื้นที่เกษตร 2) การพัฒนาและประยุกต์ใช้ข้อมูลและเทคโนโลยีสารสนเทศ 3) การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน และ 4) การลดผลกระทบต่อสุขภาพและความเสี่ยงต่อสิ่งแวดล้อม ทั้งนี้ Chiang Rai 2017 Plan of Action ได้ถูกขยายออกไปอีก 5 จนถึงปี 2568

              -  ASEAN Transboundary Haze Free Roadmap สืบเนื่องจากถ้อยแถลงของพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีในการประชุมสุดยอดอาเซียน ครั้งที่ 26 เมื่อวันที่ 27 เมษายน 2558 ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย ให้อาเซียนก้าวไปสู่การเป็นภูมิภาคอาเซียนปลอดหมอกควัน (Haze-Free ASEAN) และถ้อยแถลงของพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีในการประชุมสุดยอดอาเซียน ครั้งที่ 27 เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2558 ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย ให้อาเซียนร่วมมือกันอย่างใกล้ชิดและบูรณาการแก้ไขปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนอย่างจริงจัง เพื่อให้อาเซียนปลอดจากหมอกควันภายในปี 2563 โดยการจัดทำโรดแมปอาเซียนปลอดหมอกควัน (ASEAN Haze-Free Roadmap) ประเทศไทย โดยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้ริเริ่มและผลักดันให้มีการจัดทำ ASEAN Transboundary Haze-Free Roadmap เพื่อเป็นกรอบแนวทางในการนำข้อตกลงอาเซียนเรื่องไปสู่การปฏิบัติ ส่งเสริมให้เกิดความร่วมมือ การแลกเปลี่ยนความรู้ ข้อมูล แนวทางปฏิบัติที่ดี และเทคโนโลยีในการแก้ไขปัญหา รวมถึง การพัฒนาศักยภาพบุคลากรเพื่อให้สามารถรับมือกับปัญหาได้อย่างถูกต้องเหมาะสม โดย ASEAN Transboundary Haze-Free Roadmap ได้รับความเห็นชอบในที่ประชุม COP-12 ซึ่งจัดขึ้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2559 ณ ประเทศมาเลเซีย และได้รับการรับรองในการประชุมสุดยอดอาเซียน ครั้งที่ 28 และ 29 เมื่อวันที่ 6 – 8 กันยายน 2559 ณ กรุงเวียงจันทน์ สปป.ลาว

              -  Roadmap อาเซียนปลอดหมอกควันเพื่อให้อาเซียนปลอดจากหมอกควันภายในปี 2563 ได้สิ้นสุดไปเมื่อปี 2563 ที่ประชุมได้มีมติให้ขยายออกไปจนถึงปี 2573 ปัจจุบันอยู่ในระหว่างการจัดทำโรดแมปอาเซียนปลอดหมอกควันฉบับใหม่ ซึ่งคาดว่าจะเสร็จภายในปลายปี 2566 นี้

 

  ASEAN Peatland Management Strategy (APMS)

              ประเทศอาเซียนเห็นชอบให้มีการจัดทำ ASEAN Peatland Management Strategy (APMS) (2006-2020) ซึ่งพัฒนาภายใต้กรอบ ASEAN Peatland Management Initiative (APMI) โดย กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช เป็น Focal Point ของ APMI ของประเทศไทย เพื่อเป็นแนวทางการดำเนินงานด้านการจัดการป่าพรุอย่างยั่งยืนของอาเซียน โดยได้รับการสนับสนุนงบประมาณดำเนินงานจาก Partners ทั้งนี้ APMS (2006-2020) ได้สิ้นสุดลงเมื่อปี 2563 และอยู่ในระหว่างการพัฒนา APMS (2022-2030)

 

  การทำหน้าที่ของศูนย์เชี่ยวชาญด้านอุตุนิยมวิทยาแห่งอาเซียน (ASEAN Specialised Meteorological Centre: ASMC)

              โดยสิงคโปร์ประสงค์ให้ ASMC ยังคงทำหน้าที่เดิมต่อไป แม้มีการตั้ง ACC THPC แล้วเสร็จ โดยเห็นว่า ACC THPC ควรดำเนินงานในส่วนการประสานงานเพื่อการควบคุมมลพิษข้ามแดนเท่านั้น ในขณะที่อินโดนีเซีย ต้องการลดบทบาทของศูนย์ ASMC รวมทั้งการเข้าร่วมการประชุมภายใต้กรอบ ข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนของศูนย์ ASMC ด้วย